法治日报记者 赵阳

当地时间9日，美国总统拜登签署了一项美国对外投资限制行政令。对于美国最新出台上述投资限制行政令，中方表达了强烈反对的立场。中国商务部表示，美方限制本国企业对外投资，打着“去风险”的幌子在投资领域搞“脱钩断链”，严重背离美方一贯提倡的市场经济和公平竞争原则，影响企业正常经营决策，破坏国际经贸秩序，严重扰乱全球产业链供应链安全。

这份将于2024年生效的行政令，被美国媒体形容为“史无前例的对华投资限制规则”。它是在怎样的背景下出台的？有何特点？又将给中国以及中美关系带来何种影响？对此，中国社会科学院国际法所国际经济法室主任、中国法学会WTO法研究会副会长刘敬东在接受本报记者书面采访时表示，该对外投资限制行政令系美国政府奉行的遏华新战略的进一步延续，是美国在国际经贸领域实施经济胁迫和霸凌主义的又一明证。

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行政令是遏华政策的进一步延续

记者：请您介绍一下行政令是在怎样的背景下出台的，包含了哪些具体内容？

刘敬东：行政令的全称为：“关于对受关注国家某些涉及国家安全的技术和产品的美国投资的行政令”，该行政令共有10项正文条款及一项附件。核心内容是，要求美财政部严格限制美国企业或公民对“受关注国家”的敏感技术领域进行投资。根据该行政令的规定，所谓的“敏感技术领域”是半导体和微电子、量子信息技术和人工智能系统三大领域。

2021年初拜登政府上台后，不但承袭了上届政府的遏华战略，而且强化了美国与其西方盟友之间的合作，重拾所谓价值观和意识形态工具搞阵营对抗，针对中国采取的歧视性贸易投资立法和措施更为密集。由美国发起、旨在遏制中国崛起的地缘性竞争战略不仅导致自中国2001年加入WTO后业已建立起来的正常、稳定和繁荣的中美经贸关系在短时间内演变成地缘经贸关系，还触发全球性经贸关系紧张乃至地缘性经贸对抗。该对外投资限制令就是在这样的大背景下出台的，与美国政府此前出台的一系列对华贸易投资限制性立法和行政措施一样，该对外投资限制令系美国政府奉行的遏华新战略的进一步延续，是美国在国际经贸领域实施经济胁迫和霸凌主义的又一明证。

撕掉所谓“自由经济”遮羞布

记者：在您看来，这份限制行政令与以往出台的一些限制措施有何不同？

刘敬东：此次出台的行政令有三方面的突出特点，第一、毫不掩饰地表明其目的就是为了阻止其竞争对手在“敏感技术领域”的发展，削弱其竞争对手在这些技术领域的优势地位；第二、涵盖领域广泛。除其在行政令中列明的半导体和微电子、量子信息技术和人工智能系统等“敏感技术领域”外，其他被美国认为涉及美国国家安全的技术或产品均可被该行政令所涵盖；第三、针对性十分明显。中国是该行政令针对的首要目标。不仅如此，在该行政令发布后，美国财政部等政府部门官员直接挑明，该行政令就是要限制美国对华高科技领域投资，防止所谓中国利用美国投资推进其军事现代化。

记者：这份行政令被美国媒体形容为“史无前例的对华投资限制规则”。对“史无前例”这一表述，您怎么看？

刘敬东：美国一贯标榜自己是全球贸易投资自由化的领导者和“榜样”，在行政令中声称，美国对开放性投资的承诺是美国经济政策的基石，同时，对外投资也给美国带来大量实质性利益。但同时也声称，美国支持跨境投资与维护美国国家安全并不矛盾，而且，“某些领域的美国对外投资加速并推动了一些国家发展敏感技术和产品的成功，从而提升了这些国家对抗美国及其盟友的能力。”这充分表明，现如今，美国政府已将遏制其他国家的科技发展作为其经贸政策的最优先考量，而非曾为美国带来巨大经济利益的投资自由化政策。

实际上，随着中国及其他发展中国家的经济腾飞，美国对贸易投资自由化宗旨以及经济全球化早已产生质疑，认为美国“吃亏了”，日趋转向保守主义色彩浓厚的对外贸易投资政策，尤其是针对中国制定了大批歧视性经贸立法，违反美国WTO条约义务的各种政策、措施大行其道。此次美国出台对外投资限制令只是其单边主义、霸凌主义经贸政策的最新举措，但如此明目张胆地限制美国对外投资在历史上并不常见，也可谓“史无前例”，如此看来，美国为达到其遏制中国发展的战略目的已完全撕掉其所谓“自由经济”的遮羞布，在针对中国的歧视性经贸政策方面无所不用其极。

滥用条款维护美西方经济霸权

记者：在“去风险”名义下，美国陆续出台针对中国的技术和投资限制措施。您认为美方此举是否能奏效？

刘敬东：近年来，美国及其西方盟友出台一系列针对中国的技术和投资限制措施。例如，2021年5月美国参议院通过《美国创新与竞争法案》，该法案包括芯片和开放式无线接入网5G紧急拨款、《无尽前沿法案》《2021战略竞争法案》、国土安全和政府事务委员会相关条款、《2021迎接中国挑战法案》以及其他事项等六大部分。从立法目的及内容来看，该法案名为“创新与竞争”，实为“垄断与遏制”，目标是将美对华新战略上升为国家立法。该法案内容严重违反WTO多边贸易规则及2020年达成的《中美第一阶段经贸协议》条款，此举重创了国际贸易投资规则体系中的非歧视待遇法律原则。此次出台的对外投资限制令与上述法案同出一辙，目标只有一个——遏制中国的发展、维护美国及其西方盟友的全球霸权地位。但正如许多西方政界和企业界人士多次指出那样，美西方对华采取的大量技术和投资限制措施非但不能限制中国的高科技进步，反而会迫使中国加快在高科技领域的自主创新进程，大大降低对美西方国家技术和产品的依赖，而这样的结果将使美西方国家的高科技企业丧失中国这一全球最大市场，从而蒙受巨大经济损失，完全是得不偿失的荒唐举措。

记者：我们注意到，包括此次行政令在内，美方出台的一些限制性措施都是打着“国家安全”的幌子。那么，“国家安全”使用的原则应该是什么？

刘敬东：从国际贸易投资协定中“国家安全”条款的设计初衷来看，该条款仅应在一国国家基本安全处于“紧急状态”时才能被临时性适用，旨在通过禁止或限制影响国家基本安全的贸易和投资达到消除国家安全隐患的目的。一旦启动“国家安全”条款而采取禁止和限制性措施，对正常的国际贸易投资活动影响甚大，因此，各国在适用“国家安全”条款时基本保持高度自律，该条款事实上处于长期“冻结”状态。

尽管“国家安全”条款也被视为“自裁性条款”，但这并不意味着国家行使这一权利没有法律边界。WTO近期对一系列涉及“安全例外”条款的贸易争端作出的裁决表明，WTO对成员方援引关税及贸易总协定第21条“安全例外”条款时行使的自由裁量权不仅有权审查，而且锚定的适用规则是：成员方运用“国家安全”条款必须谨慎和克制，并严格遵循国际法中的善意原则，且只能在穷尽其他救济途径仍不能消除国家基本安全风险时，才能援引该条款采取必要的贸易限制措施。

这些裁决对于长期以来国际贸易争端解决鲜有涉及并处于模糊状态的“安全例外”条款的适用边界作出澄清，极具现实意义。若以此类裁决考察美西方近期援引“国家安全”条款采取的一系列立法及措施，就不难看出，这些立法和措施与适用“安全例外”条款所要求的谨慎、克制、善意等法律标准完全背道而驰，已构成对该条款的滥用，本质上系以“国家安全”之名行保护主义之实，目的就是为了遏制中国经济的发展，维护美西方在全球的经济霸权。